表一：各省區(qū)市財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模和去向（1）

　　表一：各省區(qū)市財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模和去向（2）

　　3月14日，在張家港市白云學(xué)校的公益書屋，老家在徐州的四年級(jí)學(xué)生張洪瑞和同學(xué)們一起在放學(xué)后讀課外書。新華社發(fā)（李響攝）

　　2012年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出21994億元，占GDP比例首次超過4%，成為中國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的里程碑。然而，教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，需擺脫對(duì)政府行政動(dòng)員機(jī)制的依賴，成功地從運(yùn)動(dòng)式發(fā)展走向國(guó)家基本教育制度建設(shè)；擺脫對(duì)政府不斷確認(rèn)“優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”的依賴，從部門間協(xié)調(diào)、專家決策走向廣泛的教育政策對(duì)話機(jī)制。

　　3月8日，財(cái)政部新聞發(fā)言人、辦公廳主任戴柏華接受中國(guó)政府網(wǎng)、新華網(wǎng)聯(lián)合訪談，在解讀《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》時(shí)表示，2012年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出21994億元，占GDP比例達(dá)到了4%。這一目標(biāo)，是經(jīng)過20年艱苦卓絕努力獲得的成果，是去年兩會(huì)期間溫家寶總理代表政府所作承諾的兌現(xiàn)，是中國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的里程碑。“4%”，已經(jīng)成為牽動(dòng)中國(guó)教育的“符號(hào)”，成為教育人魂?duì)繅?mèng)縈的期盼與碩果。

　　4%實(shí)現(xiàn)后，后4%時(shí)代怎么辦成了社會(huì)熱點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，4%僅是初步達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)，未來需要在此基礎(chǔ)上不斷提高教育經(jīng)費(fèi)投入水平，最終在2020年時(shí)占GDP比重達(dá)到4.5%-5.0%；另外一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，4%的目標(biāo)達(dá)到后，需要考慮教育經(jīng)費(fèi)的使用是否恰當(dāng)，需要評(píng)估經(jīng)費(fèi)支出的使用效率。兩種觀點(diǎn)之間的差異表現(xiàn)為，4%是個(gè)經(jīng)驗(yàn)性的總量目標(biāo)，今后是將重點(diǎn)放在總量支出的形成機(jī)制上，還是放在保障經(jīng)費(fèi)的使用效率上。如果把財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比喻為水庫，那么，今后的重點(diǎn)是確保繼續(xù)往里面灌水呢，還是要重新規(guī)劃和監(jiān)測(cè)溝渠的設(shè)計(jì)和水量分配呢？本文擬分析2012年各省區(qū)市財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出的分配去向，在一定程度上為今后的道路選擇提供決策依據(jù)。

　　2012年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出的規(guī)模和去向

　　目前，財(cái)政部網(wǎng)站已公布除西藏、湖北之外的29個(gè)省（區(qū)、市）和大連、廈門、青島、深圳4個(gè)計(jì)劃單列市的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出作為重要的項(xiàng)目，都已經(jīng)被詳細(xì)地列出了支出的規(guī)模和去向（見表一）。

　　財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例僅是衡量教育投入的單一指標(biāo)，還談不上系統(tǒng)的公共財(cái)政支出評(píng)價(jià)。通過對(duì)全國(guó)29個(gè)省（區(qū)、市）預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出信息的初步匯總，可得知，制度建設(shè)不能停留在審查支出是否達(dá)GDP4%的階段，需要思考后續(xù)的支出管理問題，需要回答省、市、區(qū)各級(jí)政府在教育投入中承擔(dān)的主要責(zé)任是什么？財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增加如何與教育發(fā)展方向相匹配？如何看待地區(qū)間的差異情況？

　　從各省支出表中可以看出省本級(jí)和地方政府在支出上的匹配職能：全省支出是匯總地方政府支出的結(jié)果，省本級(jí)支出是省財(cái)政劃撥地方后由省級(jí)政府作出的安排。以省為單位的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算從兩個(gè)渠道四個(gè)“戶頭”支出：全省和省本級(jí)公共財(cái)政支出、全省和省本級(jí)政府性基金支出。理論上講，地方政府主要支付基礎(chǔ)教育的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，省級(jí)政府承擔(dān)第三級(jí)教育和促進(jìn)教育機(jī)會(huì)公平分配的支出，以及促進(jìn)教育改革和發(fā)展的探索性支出。大多數(shù)省本級(jí)支出都放在了農(nóng)村教育和農(nóng)村學(xué)生生活補(bǔ)助上，放在發(fā)展本省高校建設(shè)上，這樣的支出安排基本上符合省政府和地方政府的職能分配。

　　從各省支出內(nèi)容還可以看出省際間支出重點(diǎn)的高度一致性。絕大多數(shù)省（區(qū)、市）2012年的支出安排在學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃、校舍安全工程、普通高中多樣化建設(shè)、提高各教育階段生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村寄宿生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃、化解普九債務(wù)、高校債務(wù)上，這些支出大都匹配中央政府大力推進(jìn)的教育發(fā)展計(jì)劃，為落實(shí)全國(guó)范圍內(nèi)的基本教育服務(wù)均等化提供了財(cái)政保證。

　　省級(jí)支出安排與國(guó)家教育發(fā)展重點(diǎn)的一致性還提出了教育事業(yè)規(guī)劃應(yīng)考慮地區(qū)差異的問題。國(guó)家在確定教育發(fā)展重點(diǎn)時(shí)，無論是內(nèi)容還是標(biāo)準(zhǔn)都要適應(yīng)大多數(shù)省（區(qū)、市）的需要，對(duì)于少數(shù)超出基本服務(wù)水平的省區(qū)，其指導(dǎo)意義就打折扣了。在省級(jí)層面，北京、上海、天津和廣東的支出內(nèi)容與其他省（區(qū)、市）就有所不同；在省內(nèi)，省會(huì)城市與地級(jí)市在生均撥款水平上是否能夠合理地差異化，保證在消彌城鄉(xiāng)或者城市級(jí)別差異的同時(shí)，體現(xiàn)不同城市和地區(qū)之間在物價(jià)和要素價(jià)格方面的自然差異，也對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展與規(guī)劃制度改革提出了要求。

　　根據(jù)2012年各省（區(qū)、市）的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，教育支出安排反映出三個(gè)基本特征，向教育經(jīng)費(fèi)支出管理制度提出了兩個(gè)需要深入討論的根本問題，涉及到達(dá)到GDP4%后的道路選擇。

　　對(duì)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的思考

　　關(guān)于財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出管理的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)問題，早在4%的目標(biāo)還遠(yuǎn)未達(dá)到時(shí)，就有一些學(xué)者希望借助確定基本服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)4%或者更高的目標(biāo)。這實(shí)際上是通過事權(quán)核定機(jī)制確保教育財(cái)政支出的制度設(shè)計(jì)。然而，一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)不能停下來等待系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。如今，實(shí)現(xiàn)了4%的目標(biāo)后，關(guān)于機(jī)制問題的討論更加富有實(shí)際意義。

　　⒈制度目標(biāo)——財(cái)政達(dá)標(biāo)還是財(cái)政充足？

　　財(cái)政制度之所以存在是為了滿足政府提供公共服務(wù)的需要，公共教育需要多少錢政府就安排多少錢，這是財(cái)政預(yù)算的基本原理。保證按照基準(zhǔn)化的教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供充足的經(jīng)費(fèi)，是財(cái)政制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。但是，這些原則是以國(guó)家財(cái)政制度、政府間完善的行政制度為條件的。實(shí)際上，發(fā)展中國(guó)家在教育供給上，往往存在財(cái)政支出無法匹配政府制定的教育發(fā)展目標(biāo)的情況。

　　為了實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展目標(biāo)，各級(jí)政府、特別是教育部門需要通過“社會(huì)動(dòng)員”和“政策優(yōu)先”等戰(zhàn)略，在一定程度上替代財(cái)政上的缺位。前者表現(xiàn)為90年代初“人民教育人民辦”，政府動(dòng)員社會(huì)資源發(fā)展教育事業(yè)，這是政府動(dòng)員對(duì)財(cái)稅汲取能力的替代；后者表現(xiàn)為教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在國(guó)家層面上的確立，減少了政府部門之間、各級(jí)政府間的政策協(xié)調(diào)成本，這是行政對(duì)預(yù)算支出管理的替代。在中國(guó)以往的教育事業(yè)發(fā)展中，行政力量通過社會(huì)動(dòng)員和確定教育發(fā)展目標(biāo)，成功地實(shí)現(xiàn)了對(duì)尚不成熟的財(cái)政制度的替代。

　　然而，暫時(shí)性的替代不應(yīng)該也無法成為永久性替代。在支出達(dá)到GDP4%之后，還需要回到穩(wěn)定的教育財(cái)政制度建設(shè)上來，回到財(cái)政充足的原則上來，不斷淡化對(duì)各省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出是否達(dá)4%的審核。還需要不斷地追問，各省應(yīng)該為民眾提供什么標(biāo)準(zhǔn)的教育服務(wù)，財(cái)政支出安排是否充份地保證了按照標(biāo)準(zhǔn)提供教育服務(wù)，如果無法保證，是否啟動(dòng)中央政府的救助機(jī)制，省級(jí)政府借債機(jī)制？或者成本節(jié)約機(jī)制？

　　⒉制度標(biāo)準(zhǔn)——全國(guó)統(tǒng)一管理還是地方自主決策？

　　穩(wěn)定的財(cái)政支出制度，除了管理機(jī)制外，還涉及具體支出標(biāo)準(zhǔn)的確定。在確定標(biāo)準(zhǔn)方面又有兩個(gè)不同的路徑選擇：中央政府進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)管制，或者政策對(duì)話基礎(chǔ)上的地方政府自主決策。

　　在公共財(cái)政的范疇內(nèi)，教師工資和生均經(jīng)費(fèi)是兩個(gè)主要的支出項(xiàng)目，統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)與地方消費(fèi)水平差異之間存在難以避免的矛盾。目前，最低1.2萬的本科生生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是中央政府確定，并以各地之間“錦標(biāo)賽”的方式實(shí)施；統(tǒng)一管理程度較低的高職、中職生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就存在較大的省際差異。教師工資標(biāo)準(zhǔn)更加充分地體現(xiàn)了其中的矛盾。由于全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的專業(yè)職務(wù)制度（教師工資由專業(yè)職務(wù)等級(jí)和教齡、職務(wù)、工作負(fù)擔(dān)綜合確定），可以預(yù)計(jì)，隨著公共財(cái)政制度的不斷落實(shí)，中小學(xué)教師的工資離差會(huì)逐漸縮小。財(cái)政保證教師工資是為了確保教師質(zhì)量和教師工作熱情，但是，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)客觀上會(huì)造成發(fā)達(dá)地區(qū)教師工資缺乏吸引力（見圖一）。

　　從圖一中可以看出，在我國(guó)最發(fā)達(dá)的北上廣蘇浙閩粵等地區(qū)，教師工資占當(dāng)?shù)厝司�可支配收入的比例低，教師工資的吸引力明顯小于西部地區(qū)。再考慮到這些地區(qū)獲得其他職業(yè)的可能性非常高，可以得出結(jié)論——發(fā)達(dá)地區(qū)很難吸引優(yōu)秀人才從事教育。如果再考慮北京、上海、天津的城市化水平，將直轄市的中小學(xué)教職工年工資與其他計(jì)劃單列市進(jìn)行比較，也可以得出相同的結(jié)論（見表二）。

　　因此，在基本制度一致的前提下，如何保證支出標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各地的適切性？協(xié)調(diào)“標(biāo)準(zhǔn)管理”和“地方自主決策權(quán)”之間的關(guān)系，應(yīng)該是支出管理制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

　　走出“財(cái)政確保”的路徑依賴

　　財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的4%是總量估計(jì)的結(jié)果，本身并不涉及投入和支出機(jī)制。在我國(guó)GDP增長(zhǎng)迅速的背景之下，之所以能夠有這么大的政策影響力，是社會(huì)對(duì)教育重視的結(jié)果，也是我國(guó)各級(jí)政府成功地使用政策協(xié)調(diào)和社會(huì)動(dòng)員的結(jié)果。達(dá)到4%以后，如果持續(xù)使用行政力量替代公共財(cái)政制度建設(shè)，不僅會(huì)產(chǎn)生機(jī)制效用衰退現(xiàn)象，還可能導(dǎo)致地方政府對(duì)要素的不合理配置。

　　雖然目前部分省教育經(jīng)費(fèi)支出細(xì)目并未提供，但是一個(gè)簡(jiǎn)單的邏輯推論不難得出——即發(fā)達(dá)地區(qū)在GDP總量很高的情況下，為了確保4%目標(biāo)的達(dá)成，會(huì)持續(xù)加大財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入；而在安排經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算時(shí)，由于教師工資這一最大的成本上漲受到制度約束，最現(xiàn)實(shí)的預(yù)算安排就是通過各種“工程”不斷提高教育機(jī)構(gòu)的資本投入水平。這種現(xiàn)象已經(jīng)在發(fā)達(dá)城市的中小學(xué)中體現(xiàn)，首先是校舍不斷翻新，然后是教育設(shè)備投入水平越來越高，但是，教師職業(yè)仍然不具備吸引力，由于男性養(yǎng)家的負(fù)擔(dān)較重，教育行業(yè)女性從業(yè)比例不斷提高。

　　站在教育部門的角度，在國(guó)家公共財(cái)政制度尚不健全的情況下，尋求行政體系對(duì)制度的替代，構(gòu)建“錦標(biāo)賽”式的機(jī)制推動(dòng)教育事業(yè)的發(fā)展是非常有效的戰(zhàn)略。后4%時(shí)代可能還需要繼續(xù)依賴這種機(jī)制。然而，應(yīng)該清晰地看到，繼續(xù)依賴該路徑的成本會(huì)越來越高，不僅表現(xiàn)為“高于4%”的持續(xù)增長(zhǎng)難以獲得廣泛社會(huì)共識(shí)，而且還表現(xiàn)為“財(cái)政確保”機(jī)制積累的要素配置扭曲會(huì)越來越嚴(yán)重。教師工資成本受到統(tǒng)一管理后，教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致使用不當(dāng)，提高預(yù)算安排中的隨意性。更嚴(yán)重的是，如果不引導(dǎo)經(jīng)費(fèi)投入有效轉(zhuǎn)變?yōu)榘囝~減少和農(nóng)村教師崗位的有效供給，可能出現(xiàn)的結(jié)果是，一方面學(xué)校各項(xiàng)工程獲得可有可無的經(jīng)費(fèi)，另一方面大班額無法降下來；一方面教師總量過剩，另一方面農(nóng)村教師依然缺乏。現(xiàn)象背后是教育要素核算準(zhǔn)則和教師崗位配置制度的缺失。教育部門如果不能在短期依賴“確保戰(zhàn)略”的同時(shí)自覺打破對(duì)“確保機(jī)制”的依賴，就會(huì)在未來十年逐步喪失教育事業(yè)發(fā)展的友好社會(huì)環(huán)境。

　　結(jié)語： 持續(xù)發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型

　　1978年以來，我國(guó)政府成功地實(shí)現(xiàn)了“窮國(guó)辦大教育”的壯舉，其中涉及的制度創(chuàng)新和行政效率，為發(fā)展中國(guó)家在財(cái)政制度尚不完善的情況下發(fā)展教育事業(yè)提供了可貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展面臨著主動(dòng)退出“運(yùn)動(dòng)式”發(fā)展道路、向國(guó)家基本教育制度建立的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型已經(jīng)在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的制定過程中，在“發(fā)展”和“改革”之間的順序協(xié)調(diào)中，在后續(xù)各類試點(diǎn)工作的推進(jìn)中有所體現(xiàn)。

　　2012年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到GDP的4%，為繼續(xù)推動(dòng)轉(zhuǎn)型提供了更好的契機(jī)，希望教育事業(yè)順利擺脫對(duì)行政動(dòng)員機(jī)制的依賴，從運(yùn)動(dòng)式發(fā)展走向國(guó)家基本教育制度建設(shè)；擺脫對(duì)政府不斷確認(rèn)“優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”的依賴，從部門間協(xié)調(diào)、專家決策走向廣泛的教育政策對(duì)話機(jī)制。